Simultáneamente con esta edición de ABC Color, Jeffrey Sachs y su
equipo de expertos de la Universidad de Columbia ponen hoy a
conocimiento del mundo su esperado informe sobre qué debe hacer Paraguay
para alcanzar su desarrollo a partir de sus valiosos excedentes
hidroenergéticos, un estudio de extraordinaria importancia para nuestro
país...
/ ABC Color
Es
un documento de 111 páginas titulado “Leveraging Paraguay’s Hydropower
for Sustainable Economic Development” (“Apalancando la Hidroenergía de
Paraguay para el Desarrollo Económico Sustentable”), elaborado por el
Vale Columbia Center on Sustainable International Investment bajo el
liderazgo y la supervisión del internacionalmente renombrado economista
estadounidense. El Vale Columbia Center es un centro adscripto a la
Columbia Law School y el Earth Institute de esa prestigiosa universidad
neoyorquina, dirigido por Lisa Sachs, hija de Jeffrey. Además de Lisa,
trabajaron directamente en la investigación Perrine Toledano y Nicolas
Maennling, con el apoyo de José Acero, Sébastien Carreau, Charlotte
Gauthier y Paloma Ruiz y contribuciones de los estudiantes paraguayos de
posgrado Fabrizio Franco, Lorena Mersán e Ignacio Urrutia. El informe
aborda la situación operacional e institucional del sector eléctrico,
tema de mucha actualidad, delinea acciones que deberían emprenderse para
un mayor aprovechamiento del superávit de electricidad, expresa
escepticismo sobre la conveniencia de aceptar la megainversión de Rio
Tinto Alcan y hace un análisis financiero de Itaipú desde sus inicios.
Al respecto, concluye que Paraguay ya ha cancelado su parte de la deuda
y, en consecuencia, ya debería disponer libremente de su 50% de la
generación de la central. Recomienda no esperar hasta 2023 para revisar
las cuentas con Brasil y sugiere buscar la mediación y apoyo del Fondo
Monetario Internacional y las Naciones Unidas. El texto completo (por
ahora en inglés) está desde hoy disponible en el sitio web del Vale
Center, www.vcc.columbia.edu, y quedará dos semanas abierto a aportes,
comentarios y sugerencias del público. En esta edición, una traducción
completa del resumen ejecutivo y de la sección relativa a Itaipú.
Mientras
Paraguay es reconocido internacionalmente por ser el mayor exportador
en el mundo de energía hidroeléctrica, la economía paraguaya sufre por
cortes de luz regulares y altas pérdidas de sistema. Al mismo tiempo, la
electricidad solo representa el 15 por ciento de la demanda final de
energía. Estos problemas tienen que ser atendidos para liberar el
potencial de la economía doméstica. El Gobierno paraguayo pidió al Earth
Institute apoyar al país para apuntalar su potencial hidroeléctrico
para el desarrollo económico sostenible. Este reporte hace
recomendaciones sobre una estrategia de desarrollo sostenible fundada en
aprovechamiento hidráulico con los siguientes pilares: (1) la reforma
institucional del sector eléctrico; (2) la elaboración de una estrategia
industrial basada en las ventajas comparativas de Paraguay y el acceso
fiable a la energía limpia a precios competitivos; (3) la elaboración de
un plan para la transición a una economía verde; (4) la garantía de que
los sistemas de gestión de la recaudación de ingresos sean eficientes
para financiar esta estrategia. Las recomendaciones de este informe
tienen como objetivo dar una orientación general y son necesarios
estudios de mayor profundidad en cada uno de estos temas claves.
El monopolio de la ANDE
Los
problemas del sector eléctrico en Paraguay son analizados en el
Capítulo 1. A nivel institucional, no existe un ministerio o ente
regulador supervisando el monopolio estatal de la compañía eléctrica
ANDE. Como resultado, la compañía de servicios eléctricos no tiene
incentivos suficientes para reducir las pérdidas en el sistema, mejorar
la eficiencia operativa y aumentar los actuales índices de ejecución. La
falta de coordinación entre entidades gubernamentales no ha permitido
la planificación a largo plazo de la inversión en estructura energética.
Además, las decisiones sobre la tarifa eléctrica son tomadas atendiendo
el proceso político en vez de ser un reflejo de las necesidades de
inversión a largo plazo y los costos de mantenimiento y operación.
Las
pérdidas del sistema han aumentado en la última década de 21 por ciento
en 1999 a 30,9 por ciento en 2012. Esto se puede explicar por la falta
de líneas de transmisión de 500 kV, la fluctuación de alta tensión, la
gestión indebida de la carga y la compensación reactiva inadecuada en
las subestaciones. Como el sistema actual de transmisión ha llegado a su
capacidad máxima y las líneas troncales de transmisión de 220 kV
transportan cargas muy por encima de su capacidad, la infraestructura
está operando cerca de los límites técnicos, lo que causa cortes
frecuentes de energía y paros durante periodos de consumo pico o
condiciones climáticas adversas. Según estimaciones, esto cuesta a las
empresas entre 0,8 y 2 por ciento de sus ventas anuales. Más pérdidas
comerciales son causadas por robo de electricidad, errores en la
contabilidad y en el mantenimiento de los registros a causa de equipos
defectuosos, y una tasa baja de recaudación.
Ministerio y tercerización
Para
hacer frente a la restricción de la capacidad troncal, el Gobierno
tiene previsto construir dos líneas de transmisión de 500 kV, lo que
conectará las fuentes de electricidad con las zonas de mucha demanda.
Sin embargo, poco énfasis se ha puesto en las pérdidas en la
distribución, culpables del 75 por ciento del total de las pérdidas
eléctricas en el país. La creación de un Ministerio de Energía encargado
de monitorear a la compañía de electricidad, así como de desarrollar y
coordinar la política energética y la estrategia del país, puede ayudar a
disminuir los problemas de institucionalidad y coordinación. Un
contrato de desempeño/gestión entre el Ministerio y la ANDE con
objetivos claros e indicadores de desempeño puede servir como una
herramienta para mejorar la eficiencia de la ANDE. El Gobierno podría
también considerar la tercerización de los servicios técnicos en el
nivel de distribución a empresas privadas y regularlas con contratos de
rendimiento. Esto aumentará las tasas de cobro de facturas y mejorará el
rendimiento del sistema de distribución. Sistemas de medición avanzados
para medianos y grandes consumidores pueden optimizar los patrones de
consumo. La instalación de programas de control de carga directa y la
introducción de métodos de fijación de precios dinámicos reducirán el
consumo en las horas pico.
Energía limpia para la industria
El
acceso confiable a la energía limpia a precios competitivos ayudará a
liberar el potencial de la economía nacional. Este es el tema del
Capítulo 2. Para guiar inversiones futuras, una estrategia de política
industrial podría elaborarse sobre la base de las ventajas comparativas
que el país tiene para ofrecer y los objetivos que el Gobierno se
propone alcanzar. En el corto plazo, el sector del agroprocesamiento
puede ser priorizado, ya que aporta un valor añadido a los productos
agrícolas y tiene el potencial de ofrecer muchas oportunidades de
empleo. Para diversificar la economía, Paraguay podría utilizar la
metodología del espacio de productos para priorizar sectores dentro de
su política industrial. También puede hacer uso de la planificación de
corredores espaciales para el desarrollo e instalar parques industriales
a lo largo de estos corredores para proporcionar un mejor acceso a la
infraestructura de las empresas manufactureras que se tiene como
objetivo atraer.
Cuidado con Rio Tinto Alcan
Las
industrias que requieren uso intensivo de energía, en particular del
sector de fundición de aluminio, no crean por ellas mismas muchas
oportunidades de empleo, y los vínculos con la economía local no están
garantizados. Al considerar la venta de electricidad a los
inversionistas extranjeros que requieren de mucha electricidad, como el
proyecto de fundición de aluminio de RTA, el Gobierno debe tener cuidado
de tener en cuenta el costo de oportunidad de esa electricidad. A menos
que haya efectos secundarios realmente significativos del proyecto de
RTA, el mismo no debe pagar menos aranceles e impuestos de los que
Paraguay recibiría por la venta de la electricidad directamente a Brasil
y otros mercados extranjeros. Creemos poco probable que este tipo de
pérdidas de ingresos se compense con los beneficios no monetarios, tales
como la creación de empleos y los vínculos intersectoriales.
Si
los ingresos del Gobierno provenientes de las exportaciones de
electricidad son más altos que en el proyecto de RTA, el Gobierno puede y
debe utilizar los mayores ingresos para construir su infraestructura y
fortalecer su capital humano, factores altamente valorados en las
empresas extranjeras cuando deciden invertir. Una fuerza de
trabajo mejor educada y menores problemas de infraestructura
incentivarán la inversión en el futuro y así se podrán crear más
oportunidades de empleo a largo plazo que las que crearía una
megainversión de capital intensivo como RTA. Países que se
están centrando exitosamente en la atracción de megainversiones y la
creación de vínculos ya están avanzados en términos de infraestructura y
capital humano. El retorno y el efecto multiplicador en una
inversión en infraestructura y educación de Paraguay probablemente
resulten mayores que el retorno de la inversión en RTA. Por
otra parte, con ingresos adicionales, el Gobierno puede crear puestos de
trabajo en el sector público, en áreas tales como salud y educación.
Con
los precios actuales y previstos de aluminio, y teniendo en cuenta el
modelo de negocio de la industria del aluminio, es muy probable que el
Gobierno tenga que vender su electricidad a la fundición a un precio
menor que si la exportara a Brasil. Expresamos nuestra cautela sobre
cualquier acuerdo de este tipo. Si el Gobierno decide seguir adelante
con la propuesta, se recomienda que (1) acepte la propuesta solo si los
ingresos del Estado por el proyecto no son significativamente inferiores
a los ingresos por exportación de la energía; (2) cree el entorno
normativo y de negocios para atraer a industrias transformadoras; (3)
incluya provisiones locales en el contrato para establecer una
modernización de la tecnológica y encadenamientos hacia atrás a la
economía local; y (4) requiera de RTA la configuración de un programa de
capacitación y de incubadoras de empresas para ayudar a las Pymes
locales a que cumplan con los estándares de calidad para proveer bienes y
servicios a la fundición.
También destacamos que somos optimistas
en cuanto a que Paraguay puede conseguir un buen precio por su
electricidad en el extranjero, superior al arancel que hoy recibe. Los
vecinos de Paraguay están experimentando un rápido aumento en la demanda
de electricidad y los costos marginales de generación de energía están
normalmente muy por encima de los US$ 52,7/MWh (USc –centavos de dólar–
5,27 kWh) que Paraguay recibe por sus exportaciones garantizadas de
electricidad. Finalmente, observamos que lo más probable es que Paraguay
absorba su capacidad actual de electricidad en su propio uso doméstico
dentro de los próximos 25 años, pasando de ser un gran exportador neto
de electricidad a una situación en la que la demanda interna se
equilibra aproximadamente con el suministro. Por supuesto, para entonces
Paraguay probablemente desarrolle una nueva capacidad hidroeléctrica.
Sin embargo, hacemos hincapié en que la gran capacidad exportadora neta
de Paraguay se reducirá considerablemente con el tiempo, incluso sin el
proyecto de RTA. Esto simplemente pone de relieve la importancia de
considerar los costos de oportunidad reales del suministro de
electricidad en Paraguay.
Electricidad en vez de petróleo
Dentro
de una política industrial y económica basada en la hidroelectricidad,
el Gobierno podría considerar la construcción de una estrategia de
desarrollo económico verde que reduzca la huella ambiental de Paraguay y
se centre en la creación de empleos. En 2010, el costo de las
importaciones de petróleo de Paraguay estaba por encima de los US$ 1,5
mil millones, con una tendencia al alza. Este costo podría reducirse o
incluso eliminarse, muy probablemente con una ganancia significativa en
el valor neto presente, implementando un sistema de transporte
eléctrico. El Gobierno podría dar el primer paso al basar su sistema de
tránsito en su Pya’e Porã, sistema de Bus de Tránsito Rápido (BTR), una
opción que debe ser examinada por el Gobierno en detalle. Esto podría
ampliarse a otros corredores y proyectos ferroviarios previstos.
Mientras que el coste de la inversión inicial de un sistema de
transporte público eléctrico es aproximadamente 1,7 veces mayor que el
de un sistema basado en petróleo, los costos de operación son alrededor
de 6,5 veces menores. Por lo tanto, el Valor Actual Neto (VAN) del
sistema de transporte eléctrico debería ser menor.
Con el tiempo,
también puede darse la posibilidad de avanzar de manera decisiva con
vehículos de pasajeros eléctricos, sobre todo teniendo en cuenta que el
progreso tecnológico conducirá a una disminución en el costo de los
vehículos ligeros de pasajeros para uso urbano. La inversión pública en
infraestructura para los autobuses eléctricos y coches puede inyectar
dinero a la economía y crear oportunidades de trabajo. Recomendamos que
el Gobierno mantenga la posibilidad de un despliegue inicial de
vehículos eléctricos en Asunción y otras ciudades, con uno o más
productores internacionales de este tipo de vehículos, en régimen de
competencia. Este informe solo provee estimaciones aproximadas sobre
costos potenciales y la resultante demanda eléctrica. Tenemos la
sospecha de que algunas de las empresas internacionales estarán
interesadas en apoyar inversiones de Paraguay en la infraestructura
necesaria y la rápida implementación de vehículos eléctricos de
pasajeros.
Desalentar uso de biomasa
Regulaciones
más estrictas y mejores mecanismos de aplicación deben ponerse en
marcha para frenar las tasas de deforestación. Casi la mitad del consumo
nacional de energía de Paraguay se compone de biomasa. A su vez, 70 por
ciento de esta biomasa es de madera combustible y carbón vegetal,
haciendo de Paraguay el mayor productor per cápita de madera de
combustible en la región. Se estima que 50.000 hectáreas, de las cuales
solo el 12 por ciento son áreas reforestadas o manejadas, se talan cada
año para satisfacer la demanda de leña y carbón vegetal solamente. La
razón principal de esta situación es la disponibilidad de madera para
combustible a un costo mínimo, de alrededor de USc 1,05/kWh frente a un
costo medio de electricidad de USc 7,53/KWh. Un cumplimiento más
estricto de las normas forestales en Paraguay hará subir el precio de la
leña y el carbón, incentivando así al sector privado a cambiar a la
electricidad como principal fuente de energía. Para estas iniciativas,
el Gobierno podría beneficiarse de la obtención de REDD + y otros
créditos de carbono.
Reexaminar la deuda de Itaipú
El
Capítulo 3 se centra en optimizar la recaudación y gestión de los
ingresos para asegurar que Paraguay pueda financiar una estrategia de
desarrollo a largo plazo. Paraguay exportó 887 Terawatt de electricidad a
Brasil entre 1985 y 2012, pero supuestamente todavía no ha pagado su
parte de la deuda por la represa de Itaipú. Creemos que la
historia de la deuda de Itaipú y las condiciones de reembolso deben ser
reexaminadas por el nuevo Gobierno, en cooperación con Brasil, y tal vez
con la asistencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) o las
Naciones Unidas. Hemos revisado los reembolsos realizados hasta
la fecha y tenemos razones para creer, sobre supuestos que nosotros
consideramos razonables, que Paraguay esencialmente ya ha cancelado sus
deudas.
Específicamente, asumimos que Paraguay debió haber pagado
una tasa de interés real de no más de 5 por ciento (es decir, una tasa
de interés por encima de la inflación de EE.UU.) por su porción de la
deuda de Itaipú Binacional (IB). También asumimos que Paraguay debería
haber recibido un precio real por sus exportaciones de electricidad a
Brasil a partir de 1985 hasta el presente, lo que equivale al menos a
US$ 52,7/MWh (el precio vigente actual de electricidad garantizada). Por
último, asumimos que los costos de capital del proyecto equivalen a las
“inversiones directas” realizadas en el proyecto. Partiendo de estas
premisas, y teniendo en cuenta los costos de operación y mantenimiento
reportados, nos encontramos con que Paraguay ha terminado de pagar su
parte de la deuda de IB en 2013.
De acuerdo con las cuentas
oficiales de IB, la deuda de Paraguay sigue siendo alrededor de US$ 7,5
mil millones, y no será saldada por completo hasta 2023. Nuestra
interpretación de la deuda difiere con la versión oficial en tres formas
principales. Aunque el registro es poco claro, creemos lo siguiente:
(1) Las tasas de interés cobradas han sido demasiado altas durante algunos de los años, especialmente en la década de 1980, empujando así a la deuda por encima de niveles razonables.
(1) Las tasas de interés cobradas han sido demasiado altas durante algunos de los años, especialmente en la década de 1980, empujando así a la deuda por encima de niveles razonables.
(2) Los costos de capital
se han gravado muy por encima de las “inversiones directas” por razones
que no son transparentes. Según los datos oficiales, los costos de
capital del proyecto son muy superiores a los costos de inversión
directa, aproximadamente US$ 17,5 mil millones en “inmuebles
acumulados”, en comparación con US$ 12,4 mil millones en “inversiones
directas acumuladas”.
(3) El precio por la electricidad que
Paraguay recibe por la exportación a Brasil fue inferior incluso al
modesto nivel de US$ 52,7/MWh.
No afirmamos tener una explicación definitiva de la financiación de la represa de Itaipú.
Hay muchos puntos que no están claros para nosotros, incluyendo los
costos históricos de las inversiones fijas y los precios netos realmente
recibidos por Paraguay en sus exportaciones. Por lo tanto, no estamos ofreciendo una conclusión definitiva y es posible que nuestras suposiciones sean incorrectas.
Más bien estamos expresando dudas sobre la validez de la deuda restante
que figura en los libros, por lo menos en cuanto a la imparcialidad y
objetividad de esas deudas. Creemos que una contabilidad
cuidadosa y transparente podría ayudar a resolver el asunto, tras lo
cual tal vez se muestre que las deudas son exactamente como están
asentadas, o tal vez se concluya que deben ser eliminadas de acuerdo con
supuestos alternativos más razonables.
No esperar hasta 2023
Considerando
el exceso de electricidad que Paraguay tendrá durante al menos las
próximas dos décadas, es importante que el país reciba un precio justo
por sus exportaciones en el futuro. Los precios actuales de mercado en
el punto de generación en Brasil y los países vecinos son más altos que
la tarifa de Itaipú. Se espera que los precios regionales aumenten aún
más en el futuro, como resultado de la creciente demanda de electricidad
y mayores costos de producción asociados a las nuevas fuentes de
energía adicionales. Los precios de mercado de otra nueva generación
deben servir al Gobierno como una guía estándar para la negociación
arancelaria de la deuda de Itaipú. Creemos que estas negociaciones no
deberían esperar hasta 2023. Se necesita un precio realista ahora.
Paraguay
también debe insistir en tener autonomía sobre su cuota de electricidad
para asegurarse de poder vender a terceros si el Brasil no está
dispuesto a pagar el precio de mercado. Más aún, los pagos deberían
basarse en el consumo real en lugar de la potencia contratada. Si Itaipú
tiene que asumir nuevos préstamos en el futuro, estos deben estar
basados en las tasas de interés del mercado y la energía consumida. El
nuevo tratado también debería excluir a las empresas de servicios de
energía como signatarias y titulares de acciones para reducir el número
de jugadores y los posibles conflictos de intereses institucionales.
Mejorar la gestión de ingresos
Para
manejar eficientemente mayores ingresos por la electricidad, se deben
poner en marcha mejores sistemas de gestión. Estos deben ser
transparentes, orientados hacia los incentivos y con posibilidad de
monitoreo garantizado. Los programas del Fonacide y Fondo Social han
sido desarrollados para asignar los ingresos por ventas de electricidad
de Itaipú a proyectos sociales y de infraestructura. Esto es progresista
y recomendable. Sin embargo, como los presupuestos departamentales y
municipales no están conectados al sistema de administración financiera
central en un nivel suficientemente desagregado, es difícil para el
Gobierno central controlar los gastos. La población local también es
incapaz de responsabilizar a los gobiernos locales, ya que hay una falta
de planificación participativa del desarrollo local y poca información
disponible sobre la asignación de ingresos. Debido a que estos fondos
son distribuidos a los departamentos y municipios sin tener en cuenta la
recaudación y la eficiencia del gasto, no hay ningún incentivo para
aumentar la recaudación de impuestos. Para reducir las ineficiencias a
nivel descentralizado, es necesario exigir planes de desarrollo local;
insistir en la publicación en internet de estos planes, contratos y
fondos; premiar a los gobiernos departamentales y municipales por una
mejor recaudación de impuestos y por planes implementados exitosamente.
A
nivel central, se recomienda que los ingresos se destinen
fundamentalmente a las inversiones públicas en salud, educación e
infraestructura. El Gobierno paga a sus funcionarios salarios
relativamente altos, pero no cosecha los beneficios de servicios de
administración pública de calidad. El diseño de una Ley de
Responsabilidad Fiscal que el Gobierno está considerando en parte hará
frente a este problema y podrá conducir a políticas fiscales más fiables
y creíbles, mejorando la gobernanza y la transparencia y creando un
mayor compromiso de los gobiernos para mejorar la disciplina fiscal.
El aumento de los ingresos de la electricidad en el futuro no debería disuadir al Gobierno de continuar con el aumento de la recaudación de impuestos. Desde la reforma fiscal del 2004, el Gobierno ha triplicado su tasa de recaudación de impuestos, aumentando su base fiscal (formalizando su economía). Sin embargo, esto se ha realizado a costa de una fuerte reducción de la tasa de impuesto a la renta, que se redujo de 30 por ciento a 10 por ciento. El 10 por ciento de tasa única de impuesto que el Gobierno de Paraguay tiene actualmente en vigor para el valor agregado (con la excepción de alimentos y medicamentos), el ingreso personal y el impuesto a empresas, así como los incentivos fiscales excesivos, no son suficientes para proporcionar al Gobierno los ingresos necesarios para una escala adecuada de inversiones públicas.
El aumento de los ingresos de la electricidad en el futuro no debería disuadir al Gobierno de continuar con el aumento de la recaudación de impuestos. Desde la reforma fiscal del 2004, el Gobierno ha triplicado su tasa de recaudación de impuestos, aumentando su base fiscal (formalizando su economía). Sin embargo, esto se ha realizado a costa de una fuerte reducción de la tasa de impuesto a la renta, que se redujo de 30 por ciento a 10 por ciento. El 10 por ciento de tasa única de impuesto que el Gobierno de Paraguay tiene actualmente en vigor para el valor agregado (con la excepción de alimentos y medicamentos), el ingreso personal y el impuesto a empresas, así como los incentivos fiscales excesivos, no son suficientes para proporcionar al Gobierno los ingresos necesarios para una escala adecuada de inversiones públicas.
Hay,
en fin, espacio para aumentar los impuestos con el objetivo de invertir
en infraestructura y capital humano. Estas inversiones son
fundamentales para el crecimiento inclusivo sostenible y la
diversificación de la economía. Para orientar el gasto público, se
recomienda que el Paraguay adopte un plan estratégico de 20 años para el
país, que puede ser desarrollado en estrecha colaboración con el
público en general y las comunidades de expertos. Los objetivos podrían
ser establecidos para todos los aspectos de importancia para el pueblo
paraguayo, como la educación y la capacitación, la salud, la equidad
social, la infraestructura, el medio ambiente y el desarrollo económico.
Estos objetivos podrían ser financiados por un Marco de Gastos a
Mediano Plazo que garantizará una mayor disciplina fiscal, una mayor
previsibilidad presupuestaria para los ministerios en línea, un uso más
eficiente de los recursos públicos, una mayor responsabilidad política
para los resultados del gasto público a través de procesos más legítimos
de toma de decisiones y una mayor credibilidad de toma de decisiones
presupuestarias.
Fuente: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/una-hoja-de-ruta-para-el-desarrollo-del-paraguay-587852.html
No hay comentarios:
Publicar un comentario